“El silencio regulatorio es discriminación estructural”
En mi calidad de abogado, especialista en Derecho Administrativo, magíster en Derecho Público, magister en Derecho del Estado, y doctorando en Responsabilidad Jurídica, presento a consideración de esta Mesa Técnica del Congreso de la República el siguiente concepto técnico–jurídico, cuyo propósito es analizar los alcances, fortalezas y vacíos del Proyecto de Reforma a la Ley 1145 de 2007. Este concepto se formula con el fin de contribuir, desde la óptica del derecho sancionatorio y disciplinario, al fortalecimiento del Sistema Nacional de Discapacidad (SND) y a la garantía efectiva de los derechos de las personas con discapacidad en Colombia.
1. CONTEXTO NORMATIVO Y ALCANCE DE LA REFORMA
En el Congreso de la República cursan actualmente el Proyecto de Ley N.°. 231 de 2025 Cámara y el Proyecto de Acto Legislativo N.° 206 de 2025 Cámara, orientados a reformar la Ley 1145 de 2007 —que organiza el Sistema Nacional de Discapacidad (SND)— y a crear una curul especial de discapacidad. Estas iniciativas abren un escenario propicio para revisar a fondo el modelo institucional vigente y valorar en qué medida el derecho colombiano se adecúa efectivamente a los estándares fijados por la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD), la Ley Estatutaria 1618 de 2013 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en materia de igualdad, inclusión y no discriminación.
El presente análisis se concentra en dos ejes: (i) los avances del proyecto de reforma y (ii) sus vacíos más relevantes desde la óptica del derecho disciplinario y la exigibilidad, bajo la tesis de que la omisión regulatoria en materia de garantías y sanciones específicas frente a la discapacidad se traduce, en la práctica, en una forma de discriminación estructural.
2. AVANCES SUSTANTIVOS DEL PROYECTO DE REFORMA
2.1. Participación política y representación
El proyecto reconoce una deuda histórica de participación de las personas con discapacidad (PcD) y fortalece su voz en el diseño y ejecución de la política pública. En particular:
Exige que en los Consejos de Planeación (nacional, departamental, distrital y municipal) participen representantes de organizaciones de PcD con voz y voto.
Ordena que, en los Consejos de Discapacidad (Nacional, Departamentales/Distritales y Municipales/Locales), se garantice una estricta paridad de género y que sus integrantes actúen bajo los principios de dignidad, inclusión y corresponsabilidad.
En términos democráticos, ello supone un avance relevante en la inclusión de PcD en espacios de decisión que inciden directamente en su proyecto de vida y en el modelo de desarrollo territorial.
2.2. Actualización conceptual y armonización internacional
El proyecto actualiza la Ley 1145 de 2007 para armonizarla con la CDPD y con la Ley 1618 de 2013, consolidando un enfoque de modelo social de la discapacidad. En esta línea:
Define a la persona con discapacidad como aquella que presenta limitaciones (físicas, mentales, sensoriales) que, al interactuar con barreras del entorno, ve restringida su participación plena y efectiva en la sociedad.
Incorpora conceptos clave como ajustes razonables, diseño universal, apoyos para la toma de decisiones e interseccionalidad, en coherencia con la CDPD y la doctrina internacional en la materia.
En los principios generales, el artículo 3 modificado acentúa un enfoque de derechos, equidad, no discriminación, corresponsabilidad y transversalidad. Sobresale el principio de acceso, accesibilidad e inclusión, que reconoce expresamente que las barreras estructurales, institucionales y sociales constituyen factores que impiden el ejercicio pleno de derechos y que, por tanto, deben ser removidas mediante ajustes razonables, diseño universal y participación efectiva de las PcD.
2.3. Acceso y accesibilidad como obligaciones estatales
En materia de accesibilidad, el proyecto precisa el contenido de los conceptos de “acceso” y “accesibilidad” respecto de entornos físicos y tecnológicos (TIC). El artículo 14 dispone que las entidades públicas, tanto del orden nacional como territorial, son responsables de garantizar la inclusión real y efectiva de las PcD, asegurando que todas sus políticas, planes y programas permitan el ejercicio total y efectivo de sus derechos. Esta obligación reproduce y actualiza el mandato del artículo 5 de la Ley 1618 de 2013, que ya imponía al Estado el deber de incorporar la política de discapacidad en los planes de desarrollo, de manera transversal y vinculante.
3. EL NÚCLEO PROBLEMÁTICO: EXIGIBILIDAD, DISCIPLINARIEDAD Y UNIDAD DE MATERIA
3.1. Un sistema con avances declarativos pero con “dientes” insuficientes
Desde la perspectiva disciplinaria (y sancionatoria en general), la reforma introduce disposiciones relevantes, entre ellas el nuevo artículo 37 (pero que realmente ya existía de otra forma), que tipifica como falta grave la omisión de las obligaciones impuestas por la ley a empleados públicos, trabajadores oficiales, miembros de corporaciones de elección popular, contratistas y particulares que cumplen funciones públicas, en todos los niveles y ramas del poder. Ello supone una remisión explícita al régimen disciplinario para sancionar el incumplimiento de los deberes que la norma consagra.
Asimismo, el ya citado artículo 14 enuncia que las entidades públicas “son responsables de la inclusión real y efectiva” de las PcD, consagrando un deber funcional amplio y compatible con el diseño de la Ley 1618.
No obstante, desde la técnica disciplinaria, estos avances resultan insuficientes por al menos tres (3) razones:
La responsabilidad individual de los altos funcionarios —como el Delegado del Presidente o el Director del Observatorio— no está acompañada de funciones concretas, estándares medibles ni plazos, lo que dificulta la atribución de responsabilidad.
Las consecuencias de las violaciones graves no se escalan normativamente (por ejemplo, omisiones reiteradas que puedan calificarse como faltas disciplinarias explícitamente.
Aunque se crean instancias de seguimiento (Observatorio, comisiones de control, audiencias públicas), no se prevén mecanismos internos y externos de control, tales como: informes periódicos obligatorios al Departamento Administrativo de la Función Pública, esquemas de vigilancia de la Contraloría General de la República o reglas claras de intervención disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación y las personerías.
En la práctica, esto puede derivar en un “sistema de papel”: normativamente robusto en la declaración de principios, pero débil en la articulación institucional que hace posible la investigación, la sanción y, sobre todo, la prevención de incumplimientos.
3.2. Falta de plazos, indicadores y estándares exigibles
Entre los vacíos con impacto disciplinario se encuentra la ausencia de plazos, metas e indicadores verificables. Aunque el proyecto ordena, por ejemplo, expedir la Política Pública en un año y asignar presupuestos “de acuerdo con sus posibilidades”, esta redacción abre un amplio margen para la dilación sin responsabilidad clara.
En el marco del Código General Disciplinario, la omisión es sancionable cuando conlleva un perjuicio relevante o desproporcionado. Si la ley no fija estándares mínimos —metas de cobertura, cronogramas de implementación, porcentajes de ejecución presupuestal, niveles de accesibilidad— resulta mucho más difícil acreditar el incumplimiento típico y de ilicitud sustancial, lo que favorece la evasión de responsabilidad con base en argumentos de falta de recursos, prioridades cambiantes o ambigüedad normativa, tal cual como ha acontecido hasta el momento.
Adicionalmente, el proyecto no incorpora un mandato expreso de capacitación obligatoria en discapacidad y ajustes razonables para servidores públicos, pese a que esta medida se encuentra ya prevista en la Ley 1618 y en la doctrina de la CDPD. La ausencia de una cláusula específica de capacitación refuerza la idea de que la ignorancia operativa sobre discapacidad termina siendo tolerada de facto, cuando debería ser tratada como un factor de riesgo jurídico y disciplinario (lo que mitiga su discriminación).
En este ambito la Procuraduría General de la Nación hasta ahora ha publicado varias normas blandas (soft law), entre ellas actuaciones en Materia de Discapacidad (1997–2025) pero que de nada han servido para su real cumplimiento (ha sido meramente exhortativa):
1. CIRCULAR 068 de 2009: Dirigida a los agentes del Ministerio Público para asegurar ante las autoridades estatales el cumplimiento de las Leyes 361 de 1997 y 1287 de 2009, así como sus decretos reglamentarios.
2. CIRCULAR 001 de 2012: Exhortó a todas las entidades del Estado colombiano a cumplir la normatividad y la jurisprudencia constitucional referentes a los derechos al trabajo y demás derechos conexos de las personas con discapacidad.
3. INSTRUCTIVO 074 de 2013: Dirigido a los Agentes del Ministerio Público para vigilar que las autoridades regionales y locales cumplan sus obligaciones frente a la población con discapacidad.
4. INSTRUCTIVO 075 de 2014: Orientado a los Agentes del Ministerio Público para realizar vigilancia y seguimiento al cumplimiento de las obligaciones de los Comités Territoriales de Discapacidad, según la Resolución 3317 de 2012 del Ministerio de Salud y Protección Social.
5. CIRCULAR 010 de 2014: Ordena a los agentes del Ministerio Público realizar seguimiento jurisdiccional y administrativo al cumplimiento de la Resolución 3317 de 2012 sobre Comités Territoriales de Discapacidad.
6. RESOLUCIÓN 652 de 2018: Acto administrativo mediante el cual se creó el Grupo de Trabajo por los Derechos de las Personas con Discapacidad dentro de la Procuraduría General de la Nación.
7. CIRCULAR 025 de 2019: Documento expedido conjuntamente con el Departamento Administrativo de la Función Pública, exhortando a las entidades del Estado al cumplimiento del Decreto 2011 de 2017, que ordena la inclusión progresiva de personas con discapacidad en la planta de personal público.
8. DIRECTIVA 041 de 2020: Emitida para fortalecer la protección de los derechos de los menores de edad con discapacidad en el ámbito nacional y territorial.
Nota contextual disciplinaria: Estas actuaciones facilitan el control disciplinario al establecer lineamientos claros para el seguimiento institucional.
Actos Administrativos Recientes (2022–2025)
9. CIRCULAR 003 de 2022: Recomendaciones para garantizar el derecho al voto de las personas con discapacidad, especialmente durante jornadas electorales.
10. RESOLUCIÓN – Creación y Conformación del Grupo (31 de octubre de 2024): Formaliza y precisa la conformación del Grupo de Trabajo por los Derechos de las Personas con Discapacidad.
11. RESOLUCIÓN – Funciones del Grupo (31 de octubre de 2024): Define las competencias del Grupo, entre ellas la promoción, protección y defensa de los derechos de las personas con discapacidad; el seguimiento a planes, programas, políticas y acciones institucionales; y la representación de la Procuraduría General de la Nación ante instancias del nivel central.
12. RESOLUCIÓN – Secretaría Técnica y Funcionamiento (31 de octubre de 2024): Establece una Secretaría Técnica rotativa anual, reuniones ordinarias cada tres meses y el inicio de sesiones en la primera semana de febrero de cada año.
13. RESOLUCIÓN – Modificación de la Resolución 652 de 2018 (31 de octubre de 2024): Actualiza y adecua el marco normativo del Grupo de Trabajo a nuevas necesidades institucionales y operativas.
14. RESOLUCIÓN – Incentivos y Estímulos (30 de agosto de 2024): Otorga un descanso compensado de tres días hábiles durante la semana de receso estudiantil a servidores con hijos escolarizados menores de edad o mayores de edad en situación de discapacidad.
15. CIRCULAR CONJUNTA – IST-PCD (15 de octubre de 2025): Implementa el Instrumento de Seguimiento Territorial a la Gestión en Discapacidad (IST-PCD), de aplicación obligatoria para todas las entidades territoriales. El primer diligenciamiento debe realizarse a más tardar el 31 de octubre de 2025. Es un instrumento clave para monitorear la gestión pública en discapacidad en el territorio nacional.
3.3. Unidad de materia y sobrerrepresentación: discapacidad e indígenas
Otro aspecto que merece reparo técnico se relaciona con el principio de unidad de materia. El tema específico de la reforma es el Sistema Nacional de Discapacidad y la protección reforzada de las PcD. Sin embargo, se incorporan contenidos relativos a la representación política indígena, que cuentan ya con curules propias y un tratamiento constitucional y legislativo diferenciado.
Desde la técnica legislativa, mezclar en un mismo cuerpo normativo la reforma del SND —dirigida a PcD— con disposiciones de participación indígena, puede generar:
Dispersión temática y riesgos de inconstitucionalidad por violación de la unidad de materia.
Un efecto político indeseado: la ampliación de curules o espacios de representación en ámbitos que ya cuentan con reconocimiento previo, mientras se mantienen lagunas graves en la protección efectiva y disciplinaria de las PcD, que siguen siendo, en muchos casos, las verdaderamente menos escuchadas y más afectadas por la omisión estatal.
En este sentido, parece más adecuado que la cuestión indígena sea objeto de un proyecto específico, y que la reforma al SND se concentre en cerrar los vacíos de exigibilidad y protección disciplinaria frente a la discapacidad (con curules más ampliadas, ya que una sola curul es insuficiente).
4. MAGNITUD DE LA POBLACIÓN OBJETIVO Y OMISIÓN ESTRUCTURAL
La relevancia de estos vacíos se dimensiona al observar la magnitud demográfica de la discapacidad en Colombia. Según el DANE (ENUT 2021), las PcD —excluyendo menores de 7 años— representan aproximadamente el 5 % de la población nacional, esto es, 2.499.176 personas. Si el análisis se desplaza al nivel de hogares, alrededor del 13,6 % de los hogares del país tienen al menos una persona con discapacidad, lo que implica que cerca de 17 millones de personas se ven impactadas directamente por la experiencia de la discapacidad.
Por su parte, la población que se autorreconoció como indígena en el Censo 2018 asciende a 1.905.617 personas, equivalentes a un 4,4 % de la población nacional. Sin entrar en comparaciones valorativas entre grupos, estas cifras muestran que la población con discapacidad es numéricamente semejante o incluso superior a otros colectivos tradicionalmente reconocidos como sujetos de especial protección, pero con un grado de institucionalización y de exigibilidad mucho menor.
En este contexto, la ausencia de reglas claras de responsabilidad disciplinaria, de garantías procesales específicas y de mecanismos de alerta y reporte sistemático no es una omisión inocua, sino una manera de prolongar la desigualdad de facto: nuevamente decimos, “el silencio regulatorio se convierte en discriminación estructural”.
5. MARCO ACTUAL DE EXIGIBILIDAD: LEY 1145, LEY 1618 Y REMISIÓN DISCIPLINARIA
Aunque la Ley 1145 de 2007 no contiene un capítulo sancionatorio general, no opera en el vacío. Su fuerza vinculante se produce mediante la articulación con la Ley 1618 de 2013 y con el Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019).
Sabemos que la Ley 1145 organiza el SND, define instancias de participación (Consejo Nacional de Discapacidad y comités territoriales) y fija obligaciones programáticas. En ella, la sanción más visible es la relativa a la asistencia obligatoria a las reuniones del CND y de los Grupos de Enlace Sectorial, cuyo incumplimiento se califica como causal de mala conducta.
Por su parte, la Ley 1618 de 2013:
Se expide para garantizar el pleno ejercicio de los derechos de las PcD, adicionando y fortaleciendo el marco normativo preexistente.
Impone obligaciones directas a entidades públicas y privadas en materia de inclusión, accesibilidad y eliminación de discriminación.
En su artículo 31, establece que la omisión de las obligaciones impuestas por la ley constituye una falta grave disciplinaria para empleados públicos, trabajadores oficiales, miembros de corporaciones de elección popular, contratistas y particulares que ejerzan funciones públicas.
Este artículo funciona como un “tipo en blanco” disciplinario define la conducta (omisión de obligaciones legales), califica su gravedad (falta grave) y remite al régimen disciplinario general para su caracterización detallada y sanción. En la práctica, cuando una entidad no incluye la política de discapacidad en sus planes de desarrollo —deber derivado de la estructura del SND organizada por la Ley 1145 y reforzada por la Ley 1618—, se configura una omisión de las obligaciones de la Ley 1618 tipificable como falta grave.
El Código General Disciplinario completa este entramado al disponer que, además de las faltas definidas expresamente, constituyen también faltas disciplinarias el incumplimiento de deberes previstos en la Constitución, los tratados internacionales, otras leyes y los actos administrativos. De este modo, las obligaciones contenidas en la Ley 1145 y la Ley 1618 se integran al catálogo disciplinario por remisión y lo debe hacer explícitamente en este caso en concreto.
La propuesta de reforma, sin embargo, no termina de hacer explícita esta arquitectura, ni la convierte en un instrumento operativo para los órganos de control y las oficinas de control interno disciplinario u otros entes sancionatorios.
6. PROPUESTAS DE AJUSTE: HACIA UN PILAR DISCIPLINARIO ROBUSTO
A partir de lo anterior, se sugiere que el proyecto de reforma:
Incorpore un artículo de armonización disciplinaria, estableciendo que las conductas de omisión o incumplimiento de los deberes previstos en la ley constituyen faltas disciplinarias, investigables y sancionables conforme al Código General Disciplinario, con remisión expresa al artículo 31 de la Ley 1618 de 2013
Tipifique de manera más específica ciertas conductas como faltas graves o gravísimas en el contexto del SND (especificación de los deberes funcionales), tales como:
No incluir el componente de discapacidad en los planes de desarrollo o presupuestos.
No ejecutar, sin justificación, los recursos destinados a PcD.
No garantizar ajustes razonables para la participación efectiva en los órganos colegiados del SND.
Inasistencia reiterada a consejos y comités.
Dilación injustificada en la reglamentación de la ley o en la actualización del RLCPD.
Destinación indebida o desviación de recursos asociados a la política de discapacidad.
Fortalezca el mecanismo de rendición de cuentas, estableciendo que los informes deben ser públicos y accesibles, y que su omisión, falsedad o contenido incompleto pueda dar lugar a apertura de investigación disciplinaria por la Procuraduría o las personerías competentes.
Cree un protocolo de alertas a entidades de control, asignando al Consejo Nacional de Discapacidad la obligación de informar de manera inmediata a la Procuraduría y a la Contraloría sobre hechos graves de posible incumplimiento, omisión o negligencia en la implementación de la ley, habilitando a su vez a las organizaciones de PcD para activar este mecanismo mediante quejas fundadas.
Incluya un capítulo específico de garantías disciplinarias y debido proceso para PcD en la administración pública y en el ámbito laboral, que recoja los siguientes elementos mínimos: derecho a información accesible sobre los cargos, apoyos personales y técnicos durante el procedimiento, intérpretes y formatos accesibles, tiempos diferenciados cuando sea necesario, evaluación de las barreras que pudieron incidir en la conducta y prohibición de sanciones discriminatorias por motivo de discapacidad.
Prevea un parágrafo transitorio que obligue al Gobierno Nacional a reglamentar, en un plazo no superior a dieciocho (18) meses, las garantías disciplinarias mínimas para servidores públicos con discapacidad, en armonía con la Ley 1996 de 2019, la CDPD y la jurisprudencia constitucional (T-425 de 2022, T-062 de 2025), incluyendo ajustes razonables en procedimientos disciplinarios, garantías de capacidad jurídica y consentimiento informado.
Estas medidas no tienen un propósito meramente punitivo: buscan dotar al SND de certeza jurídica, fortalecer la función preventiva y pedagógica del derecho disciplinario, y ofrecer a la ciudadanía —y en particular a las PcD— herramientas claras para la exigibilidad de sus derechos frente a la inacción o negligencia del aparato estatal.
7. CONCLUSIÓN: DEL SIMBOLISMO A LA EXIGIBILIDAD
En síntesis, el proyecto de reforma a la Ley 1145 de 2007 incorpora avances valiosos en términos de alineamiento con la CDPD, profundización del modelo social de la discapacidad y fortalecimiento institucional del SND. Sin embargo, desde una perspectiva técnico–disciplinaria, mantiene vacíos significativos en materia de exigibilidad, mecanismos de control y garantías procesales específicas para las PcD.
En un país donde cerca del 5 % de la población vive con discapacidad y más del 13 % de los hogares se ve directamente afectado por esta condición, no regular de forma clara la responsabilidad disciplinaria ni las salvaguardas procesales deja de ser un descuido técnico para convertirse en una verdadera forma de discriminación por omisión.
Por ello, la reforma debería pasar de la generalidad declarativa a la especificidad operativa, integrando de manera expresa el régimen disciplinario, diseñando un catálogo claro de conductas sancionables, creando protocolos de alerta y asegurando garantías efectivas de debido proceso para las PcD en los procedimientos disciplinarios.
Solo así el Sistema Nacional de Discapacidad podrá convertirse en un instrumento eficaz y no meramente simbólico. En otras palabras, para que la inclusión deje de depender de la voluntad política coyuntural y pase a estar verdaderamente garantizada por el derecho, es indispensable asumir que, en este campo, el silencio regulatorio es, en sí mismo, discriminatorio.
En resumen:
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